» טקסט  » עיון חברה ובקורת  » ספרים חדשים במרץ 2010       חזור

הפרטה ומסחור בחינוך הציבורי בישראל
מאת: אורית איכילוב - עורכת
Privatization and Commercializationin State Education in Israel - Orit Ichilov - Editor

ההוצאה: רמות בספר אחד-עשר פרקים אשר בוחנים בצורה ביקורתית גילויים מרכזיים של הפרטה ומסחור בחינוך הציבורי בישראל, ודנים במשמעויותיהם החברתיות והחינוכיות. כך, למשל, הספר דן בציוני-הדרך המרכזיים בכינונו ובשחיקתו של החינוך הממלכתי בישראל; בקיצוץ בתקציב החינוך; בקיומן של מסגרות לימוד מופרטות באוניברסיטות-המחקר הציבוריות בישראל; בהעסקה עקיפה של אנשי חינוך באמצעות חברות כוח-אדם; במגמות הפרטה בחינוך הערבי; בהפרטה בשירותי הרווחה האישיים לילדים ולבני-נוער; ובדפוסים שונים של חדירת עסקים לבתי-הספר. "מטרת ספר זה היא לבחון בצורה ביקורתית מהלכים של הפרטה בחינוך בישראל. כל אחד מפרקי הספר דן בהיבט מרכזי של הפרטת החינוך בישראל ובוחן את התוצאות החברתיות והחינוכיות של מהלכי ההפרטה. עם זאת, חרף הניסיון לפרוש יריעה רחבה, אין הספר מתיימר למצות את מכלול הסוגיות החינוכיות והחברתיות העולות מהפרטת החינוך בישראל. "

אורית איכילוב, עורכת הספר היא פרופסור מן המניין בבית הספר לחינוך שבאוניברסיטת תל אביב, המתמחה בתחום הסוציולוגיה של החינוך. פעילותה האקדמית של אורית איכילוב היא בתחומי החינוך לאזרחות ולדמוקרטיה והחיברות הפוליטי. היא נבחרה לסגן נשיא האגודה הבינלאומית לפסיכולוגיה פוליטית, בשנת 2002/3: זכתה במלגה במכון המחקר- Woodrow Wilson International Center for Scholars ב- וושינגטון די. סי.; ובשנת 2006/7 הייתה מדענית אורחת באוניברסיטת אוקספורד באנגליה. איכילוב הוזמנה להרצות באוניברסיטת אוהיו, באוניברסיטת קולומביה, באוניברסיטת British Columbia שבונקובר, קנדה, ובאוניברסיטת לידס.

הפרטה ומסחור בחינוך הציבורי בישראל בעריכת אורית איכילוב,
הוצאת רמות, 293 עמודים.

מה לחינוך ולתקציב המדינה?* | שלמה סבירסקי
מאמר זה יעסוק בקשר שבין המדיניות המקרו-כלכלית של ממשלות ישראל לבין מדיניותן בתחומי החינוך וההשכלה הגבוהה. המאמר יתמקד בעשור הנוכחי, שבו נרשמו קיצוצים גדולים בתקציביהם של משרד החינוך ומערכת ההשכלה הגבוהה. קיצוצים אלה היו תולדה של המשבר הכלכלי החמור שגרמה האינתיפאדה השנייה. עם היציאה מן המשבר אימצה הממשלה מדיניות מחמירה של צמצום תקציבי, אשר נועדה לסייע למגזר העסקי, אך בו-בזמן מנציחה את משבר התקצוב של מערכות השירותים הציבוריים.

במקביל, עשור זה מתאפיין בגלים של דיון ציבורי ער בסוגיות של חינוך והשכלה גבוהה: הוא התחיל עם הגשת המלצותיה של ועדת מלץ בשנת 2000, נמשך עם פרסום המלצותיה של ועדת דברת בשנת 2004, והתלקח לאחרונה שוב סביב המלצותיה של ועדת שוחט, שהוגשו בשנת 2007, וסביב השביתות הממושכות של המורים העל-יסודיים ושל הסגל הבכיר באוניברסיטות. מזמן לזמן עולה מערכת החינוך לכותרות גם בעקבות הישגיהם הנמוכים של תלמידי ישראל במבחנים בין-לאומיים.

בדרך-כלל הדיון הציבורי נוטה להתמקד בסוגיות שהן אופייניות ולכאורה אף ייחודיות למערכת החינוך: איכותו של כוח ההוראה, מספר התלמידים בכיתה, תוכנית-הליבה או מידת האוטונומיה של מנהלי בתי-הספר והמוסדות האקדמיים. מאמר זה יטען כי עם כל החשיבות הנודעת לסוגיות אלה, אין להבין את המתרחש בתחומי החינוך וההשכלה הגבוהה מבלי לבחון את המדיניות המקרו-כלכלית והמקרו-חברתית של ממשלות ישראל.

תקציב ושוויון
מכיוון שעיקרו של מאמר זה הוא המדיניות המקרו-כלכלית של הממשלה, ובמרכזה המדיניות התקציבית, מן הראוי לפתוח בקביעה כי התקציב דווקא אינו הבעיה הראשונה במעלה של מערכת החינוך.

מדוע? כדי לענות על שאלה זו, ניעזר בהשוואה של מערכת החינוך למערכת הבריאות. בעיני מערכת הבריאות, כל המטופלים שווים בכל הנוגע בדרכי האבחון והטיפול. גם כאשר נחשפים הבדלים - למשל, הגילוי שהמודל אשר שימש לאבחון מחלות לב פגע באבחון של מחלות לב אצל נשים מכיוון שהוא היה במשך שנים מודל גברי - התוצאה היא הרחבה של המודל הבסיסי, שהוא ביסודו אוניוורסלי. מודל זה אינו מבחין בין עניים ועשירים, בין משכילים ולא-משכילים, בין דתיים ולא-דתיים, בין בהירי-עור וכהי-עור. פרטים וקבוצות, אם הם נבדלים זה מזה, אין זה באופי האבחון או במהות הטיפול שהם מקבלים, אלא במידת נגישותה של המערכת אליהם: בדרך-כלל נגישותה של המערכת לבעלי אמצעים ולבעלי שררה גבוהה מנגישותה למעוטי משאבים ולנטולי שררה. מכיוון שכך, אם וכאשר מדינה מחליטה להעניק טיפול רפואי שווה לכל תושביה, הדבר העיקרי הנדרש הוא תקציב הולם, אשר יאפשר למערכת הבריאות להעניק לכל חולה וחולה את הטיפול הנאות, שהוא מבחינה רפואית אחד ואחיד. כך, למשל, האבחון של מחלת האיידס והטיפול בה אינם שונים בעבור אמריקאים ואפריקאים; מה שמבדיל ביניהם הוא מידת הנגישות של האבחון והתרופות. סיכומו של דבר, בכל הנוגע במערכת הבריאות, ובעיקר בנגישותם של שירותי הבריאות, תקציב הוא אכן העניין החשוב ביותר.

מערכת החינוך, לעומת זאת, מתייחסת אל "מטופליה" באופן שונה: בעיניה, התלמידים אינם שווים זה לזה. במבט ראשון, בית-הספר הוא מוסד העוסק בהעברת גופי ידע מוסכמים מן המורות והמורים אל כלל התלמידים והתלמידות. מבט מעמיק מעט יותר מעלה כי העברת הידע משולבת בפעולה מתמדת של מיון ודירוג של התלמידים והתלמידות. זאת, מתוך הנחת-יסוד שבני-אדם שונים זה מזה ביכולתם האינטלקטואלית. הנחה זו עיצבה מערכות חינוך עוד זמן רב לפני העידן המודרני - ראו, לדוגמה, את מבחני המיון למשרות ממשלתיות בממלכות סין או את שיטות הבחירה של "עילויים" בתלמודי תורה ובישיבות - אולם בראשית המאה העשרים היא קיבלה חיזוק רב-עוצמה עם תחילת השימוש במבדקי משכל. כיום העברת הידע מתרחשת תוך כדי מיון ודירוג בלתי-פוסקים: באמצעות מבחנים שוטפים בכיתה, באמצעות מבדקי משכל, באמצעות חלוקה של התלמידים לרמות למידה שונות (הקבצות), באמצעות הפנייתם למסלולי לימוד השונים זה מזה (עיוני ומקצועי) ובאמצעות הכוונתם לכיתות נפרדות הנבדלות זו מזו במספר היחידות הנלמדות לקראת בחינות-הבגרות. החלוקה לכיתות ולמסלולים נפרדים יוצרת מערכת סיווג מפורטת ומורכבת עד-מאוד, שהרי לא זו בלבד שציון 10 גבוה מציון 9, אלא שציון 10 בהקבצה א "שווה" יותר מציון 10 בהקבצה ב, ציון 10 בבית-ספר ל"מחוננים" "שווה" יותר מציון 10 בבית-ספר "רגיל", ציון 10 במתמטיקה ברמה של חמש יחידות שווה יותר מציון 10 במתמטיקה ברמה של שלוש יחידות, וכן הלאה והלאה, עד שמגיעים לסולם דרגות בעל מאות שלבים.

בעוד היעד האופרטיבי של מערכת הבריאות הוא לתרגם את הידע הרפואי המצטבר למערכות טיפוליות המסוגלות לשרת את כלל האוכלוסייה, במערכת החינוך היעד האופרטיבי הוא לסדר את האוכלוסייה רמות-רמות, כך שכל רמה תקבל את הידע ש"הולם אותה" מידי מורות ומורים אשר "הולמים" את הרמה. במילים אחרות, כל תלמיד ותלמידה מוגדרים מראש כראויים לידע שונה, ובסופו של דבר כל אחד מהם אכן מקבל ידע שונה.

מבחינה זו, מערכת החינוך דומה למערכת השכר יותר מאשר למערכת הבריאות. ראשית, מערכת השכר מתבססת גם היא על ההנחה שהעובדים והעובדות שונים זה מזה מבחינת היכולת שלהם או לחלופין מבחינת הערך שלהם למעסיק. שנית, מערכת השכר עוסקת גם היא בדירוג מתמיד של העובדים והעובדות, ומנסה לדרג כל אחד מהם לפי השכר ה"הולם" אותו/ה. שלישית, מערכת השכר, כמוה כמערכת החינוך, מדורגת גם היא בצורת סולם בעל מאות שלבים, וכל עובד ועובדת ניצב/ת בשלב ההולם את "ערך השוק" המדויק שלו/ה. בדיקה של נתוני השכר האישי, הנאספים במסגרת סקר ההכנסות של משקי-הבית הנערך על-ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מעלה כי בשנת 2006, במדגם של 34,844 משקי-בית, היו 1,020 דרגות שכר שונות. אומנם, ההבדל בין דרגה לדרגה הוא לעיתים שקלים ספורים, אך נשאלת עדיין השאלה כיצד זה מצליחה מערכת השכר לסדר את בני-האדם באופן כה דקדקני, מדרגות-מדרגות, בשעה שההבדלים ביניהם כל-כך לא-מהותיים, בוודאי בכל הנוגע בצורכיהם.

המיון הבלתי-פוסק המאפיין את מערכת החינוך מתרחש, לכאורה, במישור הפרטני: לצד כל שם מצוין הציון האישי שלו. בכך, כמובן, נעוץ דמיון נוסף בין מערכת החינוך לבין שוק העבודה: בשניהם שולט אתוס אינדיווידואליסטי המקדם את הטיעון שלפיו ההישגים - ציון גבוה או נמוך, שכר גבוה או נמוך - משקפים את היכולת האישית ו/או המאמץ האישי. מכאן נובעים גם מודלים חברתיים מריטוקרטיים, דוגמת התיאוריה הפונקציונליסטית, הקשורה לשמו של הסוציולוג האמריקאי טלקוט פרסונס, שלפיה הריבוד החברתי משקף את תרומתו של הפרט למערכת החברתית.

לפי ההשקפה הזאת, מנגנון המיון המתרחש במערכת החינוך ובשוק העבודה הוא המעצב את המפה הריבודית של החברה. אלא שבחינה היסטורית של מערכות אלה מעלה כי מנגנוני המיון הללו הם עצמם תוצר של המבנה הריבודי של החברה. המוסדות שתלמידי כיתה א נכנסים אליהם נקראים כולם בשם זהה - "בית-ספר" - אלא שבתי-הספר אינם אחידים ואינם שווים זה לזה: הם נבדלים זה מזה בשיוך המעמדי של התלמידים, ביוקרה החברתית, במשאבים הכספיים והפיזיים, בתוכניות הלימודים, בהכשרת סגל ההוראה, וביכולתם לקדם את בוגריהם אל מערכות השלטון, הניהול, הפיקוד והמדע של החברה. המיון התוך-בית-ספרי נעשה ברמה הפרטנית, אבל לתוצר הסופי יש משמעות קולקטיבית: בישראל, למשל, שיעור הזכאות לתעודת-בגרות בבתי-ספר בשכונות "צפוניות" גבוה מזה שנרשם בבתי-ספר בשכונות "דרומיות"; בבתי-ספר ביישובים מבוססים הוא גבוה יותר מאשר בבתי-ספר בעיירות-פיתוח; ובבתי-ספר ביישובים יהודיים הוא גבוה יותר מאשר בבתי-ספר ביישובים ערביים.

אם כן, המיון החשוב ביותר נעשה עוד לפני שתלמידי כיתה א נכנסים בשערי בית-הספר. מכל מקום, מרגע שהתלמידים והתלמידות נכנסים בשערי בית-הספר, שני מנגנוני המיון נוטים להתמזג זה בזה, במובן זה שמנגנוני המיון התוך-בית-ספריים - בהיותם מעשה ידי אדם, ולא מלאך - אינם אלא כלים היודעים לאתר כישורים ויכולות טיפוסיים ו/או מצופים מן המדרגות השונות של המִדרג החברתי - מדרגות מעמדיות, לאומיות או עדתיות. מערכות חינוך ספוגות בהערכות קדומות באשר ליכולות האינטלקטואליות של קבוצות שונות. בישראל, לדוגמה, דורות של מורות ומורים התחנכו על ברכי טענתו של פרנקנשטיין שלפיה ליהודים יוצאי ארצות ערב, ובמשתמע גם לערבים אזרחי ישראל, יש יכולת אינטלקטואלית נמוכה המחייבת תהליכים של "שיקום החשיבה" (פרנקנשטיין, 1972; למבט ביקורתי ראו סבירסקי, 1990, פרק 5). ממשלות ישראל תרגמו את הטיעון לסדרה של תוכניות סיוע לתלמידים מזרחים, שהוגדרו מראש "טעוני-טיפוח".

מיון חוץ-בית-ספרי ומיון תוך-בית-ספרי אינם ייחודיים לישראל. עם זאת, ניתן לטעון כי בישראל נוצר מכבר שילוב היסטורי שלילי של מנגנוני המיון של מערכת החינוך עם אלה של המערכת המעמדית, וכי שילוב זה מצמצם את אפשרויות הפריצה קדימה הן בזו והן בזו. ארנולד היידנהיימר, חוקר של מדיניות רווחה, מצביע על כך שבעידן התעשייתי בחרו ארצות-הברית וארצות אירופה המערבית (גרמניה, בעיקר) בדרכים שונות כדי להתמודד עם הציפייה הציבורית לשוויון חברתי ולביטחון כלכלי. גרמניה, ארץ עם איגודים מקצועיים חזקים, בחרה להיענות לדרישה באמצעות מערכת השכר. התוצאה הייתה מערכות של ביטוח סוציאלי ושל פנסיה תעסוקתית אשר העניקו לפועלים ביטחון כלכלי, גם אם לא ביטלו את המבנה המעמדי. ארצות-הברית, ארץ עם איגודים מקצועיים חלשים ובעלי הון חזקים, בחרה בדרך אחרת: אוניוורסליזציה הדרגתית של מערכות החינוך היסודי, התיכון והגבוה - אסטרטגיה שעודדה השגת ביטחון כלכלי אישי באמצעות ניעוּת השכלתית אישית (Heidenheimer, 1984, p. 274; Trow, 1974; Trow, 1999, p. 313; למבט השוואתי עדכני ראו: Shavit, Arum, Gamoran & Menahem, 2007).

הבה ננסה עתה להציב את ישראל בהשוואה לשתי מדינות אלה, ונתחיל בהשוואה לגרמניה. בדומה לגרמניה, גם בישראל הייתה במשך שנים רבות הסתדרות עובדים חזקה, ובכל-זאת מערכת השכר לא שימשה פרוזדור של ממש לביטחון כלכלי: ישראל הייתה - ואף נותרה - ארץ עם שיעור גבוה של מקבלי שכר נמוך (דורון וקרמר, 1992, פרק 3). באשר להסתדרות, גם בעידן הזוהר שלה היא כשלה בהגנה על חלקים גדולים של כוח העבודה, ובראשם הערבים, שהתקבלו כחברים בהסתדרות רק כשני עשורים לאחר הקמת המדינה. מערכת הביטוח הסוציאלי פותחה באיטיות רבה, בין היתר בשל הסתייגותה של ההסתדרות, אשר חששה לכרסום במעמדה (דורון וקרמר, 1992, פרק 5; סבירסקי וקונור-אטיאס, 2007). בעשור הנוכחי, בתקופת משבר האינתיפאדה השנייה, הצליחה הממשלה לפגוע קשות במערכות הביטוח הסוציאלי והפנסיה, מבלי לעורר התנגדות ציבורית של ממש (סבירסקי וקונור-אטיאס, 2003).

ומה באשר לאסטרטגיה האמריקאית? בתחילה, ובמשך שנים רבות, נדמָה כי ישראל צועדת בדרכה של ארצות-הברית ומציעה את מערכת החינוך כפרוזדור ראשי של התחברות לזרם המרכזי של החברה, במיוחד בעבור היהודים שהגיעו מקצוות תבל. חוק לימוד-חובה משנת 1949 השיג אוניוורסליזציה של החינוך היסודי, והרפורמה של 1968 השיגה אוניוורסליזציה של החינוך התיכון (תוך בידול פנימי עמוק בין המסלול העיוני והמסלול המקצועי). אלא שכאן נגמרה התנופה, כפי שנראה להלן. יתרה מזו, בכל הנוגע בהשכלה הגבוהה אימצה ישראל דווקא את המודל הגרמני, שהוא אליטיסטי, ולא את המודל האמריקאי, שהוא אוניוורסליסטי ביסודו (נגישות גבוהה של הלימודים האקדמיים).

דומה, אם כן, כי בישראל הולך ומשתרש שילוב שלילי של מסלול "גרמני" בתחום החינוך וההשכלה הגבוהה עם מסלול "אמריקאי" בשוק העבודה ובמערכת השכר.

פוליטיקה ושוויון
אי-השוויון, אם כן, הוא בעייתה העיקרית של מערכת החינוך הישראלית. מערכת החינוך בישראל אינה קלוקלת בכללותה, אלא מאוד מבודלת ומאוד לא-שוויונית. היא יודעת היטב כיצד להקנות חינוך והשכלה טובים למיעוט, אך בה-בעת מוציאה את רוב התלמידים והתלמידות אל מחוץ למעגל של אלה המוגדרים "ראויים", באמצעות שילוב של מיון מעמדי/עדתי/לאומי ומיון תוך-בית-ספרי.

מצאתי לנכון לפתוח בדברים קצרים אלה, המשקפים כמה מן התובנות החשובות שנתרמו לחקר החינוך והסוציולוגיה של החינוך עוד בשנות השבעים והשמונים (Apple, 1979; Bourdieu, 1993; Bowles & Gintis, 1976; ובישראל - סבירסקי, 1990; Lewis, 1979; Sahvit, 1984), מכיוון שהדיון הציבורי המתקיים כיום בישראל בנושאי חינוך מתמקד בראש ובראשונה בסוגיות ארגוניות וניהוליות, משל היו כל שאר הבעיות פתירות אילו רק נמצאה הדרך הנכונה לארגן את המערכת מחדש ולנהלה כראוי. רוב הרפורמות שהוצעו בעשור האחרון, החל בוועדת מלץ וכלה בוועדות דברת ושוחט, חיפשו דרכים להעתיק אל עולם החינוך שיטות ניהול של תאגידים עסקיים, בין היתר מתוך הנחה סמויה שכל התאגידים הם סיפור הצלחה.

יתרה מזו, אף לא אחת מהצעות הרפורמה קבעה יעדים חדשים למערכת החינוך, כגון העלאת שיעור הזכאות לתעודת-בגרות מ-45% כשיעורה כיום ל-80% או ל-90% בנקודת-זמן עתידית, או הכפלת שיעור הלומדים במוסדות אקדמיים בישראל מ-30% מבוגרי התיכון כשיעורם כיום ל-60%. ממילא גם לא הוגדרו יעדים כאלה לגבי קבוצות אלה או אחרות באוכלוסיית התלמידים - למשל, לגבי התלמידים הערבים.

ייאמר מייד כי הצבת יעדים, כשלעצמה, אינה מלמדת בהכרח על מדיניות המושתתת על ערכי השוויון והצדק החברתי. ברוב המקרים היא באה לענות על צרכים לאומיים או אסטרטגיים. כך, כאשר ממשלת צרפת החליטה, בשנות השמונים של המאה העשרים, להעלות את שיעור הזכאות לתעודת-בגרות מ-30% ל-80%, סביר להניח שהיא עשתה זאת כדי לשדרג את כוח העבודה שלה, על-מנת לא לפגר אחר ארצות-הברית וגרמניה; אלא שתוצאת-הלוואי היא בהכרח קידום השוויון בחברה הצרפתית, לפחות בתחום נגישותה של ההשכלה הגבוהה. כאשר מדינת-ישראל הצעירה החליטה, בשנת 1949, על הנהגת חינוך יסודי חובה, סביר להניח שהמניע העיקרי שלה היה קידום תהליך בינוי האומה, אלא שתוצאת-הלוואי הייתה מניעת התפתחותו של אי-שוויון עדתי ולאומי חמור מזה שהתהווה באותם ימים ממילא. אם וכאשר תחליט ממשלת ישראל להכפיל את שיעור הלומדים במוסדות אקדמיים, סביר להניח כי הנימוק המכריע יהיה הצורך לקדם את "החוסן הלאומי"; עם זאת, צעד כזה גם יפתח הזדמנויות של קידום אישי וקבוצתי לחלקים רבים בחברה הישראלית.

בעייתה המרכזית של מערכת החינוך היא כאמור אי-השוויון, או במילים אחרות, העובדה שחלק גדול מבני-הנוער מודרים כיום מן המשאבים והכלים הנדרשים כדי להתקדם במסלול ההשכלה עד סופו. על-כן מה שנדרש הוא מדיניות המודרכת על-ידי יעדים מערכתיים גבוהים באופן משמעותי מאלה המושגים כיום. קביעה של יעדים היא כשלעצמה הצהרה בדבר אי-קבילותו של אי-השוויון הקיים, גם כאשר ההצהרה מנוסחת במונחים של צרכים לאומיים, ולא במונחים של קידום השוויון החברתי. זאת, כמובן, בתנאי שהיעדים החדשים יושגו באמצעות העמדתם לרשות כלל האוכלוסייה של הכלים והמשאבים העומדים כיום לרשות חלק ממנה בלבד, ולא באמצעות יצירה של מסלולים נחותים בעבור הקבוצות החלשות, כפי שעשה משרד החינוך בין השנים 1965-1975. באותה תקופה אומנם גדל מאוד שיעור המזרחים בבתי-הספר התיכונים, אך במחיר ניתובם למסלולי לימוד מקצועיים, אשר באותן שנים לא הובילו לתעודת-בגרות ולהשכלה גבוהה, וגם כיום שיעור הבוגרים מקרבם המגיעים להשכלה גבוהה הוא נמוך (סבירסקי וקונור-אטיאס, 2007).

בהמשך המאמר אטען כי המדיניות המקרו-כלכלית והמקרו-חברתית הנקוטה בעת האחרונה מגבירה את אי-השוויון החברתי. על רקע זה אין זה אלא הגיוני לשאול אם אין משום תמימות-יתר בהנחה שדווקא בתקופה כזאת, של גידול בפערים הכלכליים, יש סיכוי למהלך המציב את מערכת החינוך על מסלול המוביל לכאורה בכיוון הפוך מזה שבו צועדת הכלכלה. התשובה לכך כבר הוזכרה לעיל, לאמור, שמדינות נוטות לנקוט מהלכים כאלה מתוך שיקולים לאומיים ואסטרטגיים, המסייעים בידן לגייס את תמיכתן של אותן שכבות בחברה העלולות להתנגד לכל צעד המאיים לערער את התמונה החלוקתית הקיימת.

מכיוון שכך, השאלות שעלינו להעלות הן שתיים: האחת - האם יש לשכבה השלטת והמנהיגה בישראל חזון עתידי שמימושו כרוך בשדרוג ההשכלה של האוכלוסייה הישראלית? והאחרת - אם יתגבש חזון כזה, האם תהיה שכבה זו מוכנה להתמודד עם ההשלכות הפנים-חברתיות של שדרוג ההשכלה של כלל האוכלוסייה? את התשובה לשאלה הראשונה נדחה לחלק מאוחר יותר של המאמר. את השאלה השנייה ניתן לפרט כבר עכשיו, באמצעות התייחסות לכמה קבוצות בחברה הישראלית.

נתחיל בערבים אזרחי ישראל: האם השכבה השלטת בישראל רואה בערבים שותפים לחזון עתידי כלל-ישראלי שיצריך שדרוג של השכלתם? במילים אחרות, האם השכבה הפוליטית בישראל מוכנה להשקיע, למשל, באוניוורסליזציה של ההשכלה האקדמית בקרב בני-הנוער הערבים? והאם היא מוכנה לאפשר לשם כך הקמתה של מכללה אקדמית ערבית, אחת או יותר, או לחלופין לשלב מרצים ערבים ותוכניות לימוד בערבית באוניברסיטה אזורית של הגליל והנגב?

קבוצה שנייה היא היהודים החרדים: האם השכבה המנהיגה בישראל מוכנה לקרוא תיגר על המונופול של הקהילות החרדיות על מוסדות החינוך שלהן? האם היא מוכנה להיאבק על אכיפת תוכניות-ליבה במוסדות החינוך החרדיים?

קבוצה שלישית היא השכבה המבוססת ביותר - זו אשר הצליחה בשני העשורים האחרונים לייצר בעבור בניה ובנותיה בתי-ספר ייחודיים, הנהנים ממימון ציבורי מלא אך גם מתוספת כספית של ההורים, שדי בה ליצור סביב בתי-ספר אלה חומות של בידול מעמדי. האם השכבה המנהיגה בישראל - שהיא עצמה בשר מבשרה של שכבה מבוססת זו, ואשר בניה ובנותיה מתחנכים בבתי-ספר אלה עצמם - מוכנה ליזום מהלך שיחזיר את המוסדות הללו אל חיק החינוך הציבורי המשותף לכל? האם השכבה השלטת מוכנה להציע לכל בני-הנוער בישראל את שהצליחה היא עצמה להבטיח לבניה, גם אם מהלך כזה יחייב אותה להעביר לידי המדינה, בצורת מיסים, את הסכומים שהיא מוציאה כיום כדי להבטיח חינוך ייחודי לצאצאיה?

1985 - ממדיניות של פיתוח למדיניות של צמיחה
נחזור עתה למדיניות המקרו-כלכלית/חברתית. בשנת 1985 הונהגה בישראל תוכנית-החירום לייצוב המשק. תוכנית זו מהווה נקודת מפנה בתולדות המדיניות המקרו-כלכלית של ישראל (לעיקרי התוכנית ראו בן בסט, 2001; למבט ביקורתי ראו סבירסקי, 2006א). את המדיניות שנהגה עד אז בישראל ניתן לתאר, בהכללה, באמצעות המושג developmental state, דהיינו, ארץ שבה מוסדות המדינה החזיקו במושכות והובילו מהלכים של פיתוח כלכלי וחברתי, מתוך שאיפה להפוך את ישראל לישות פוליטית, כלכלית, חברתית וצבאית בת-קיימא ובעלת צביון אירופי-מערבי. תוכנית-החירום של 1985, כמו-גם מהלכים מאוחרים יותר שנגזרו ממנה, העבירו את נקודת-הכובד מתפיסה רחבה של פיתוח חברתי וכלכלי המובל על-ידי המדינה לתפיסה צרה יותר של צמיחה כלכלית המובלת על-ידי המגזר העסקי (להבחנה זו ראו סבירסקי, 2006ב). אם עד אז ריכזה המדינה בידיה את מרבית ההון, זה המקומי וזה שבא מבחוץ, עתה חתרה המדיניות לצמצם במידת האפשר את כמות המשאבים הנשלטים על-ידי המדינה ולהגדיל את אלה העומדים לרשות המגזר העסקי - מה שקרוי בפי הכלכלנים "פינוי מקורות לטובת המגזר העסקי" (ראו משרד האוצר, שנים שונות). אין פירוש הדבר בהכרח שהמדינה נסוגה ממחויבויותיה הקודמות, אלא שמעתה ואילך היא היססה ליטול על עצמה מחויבויות חדשות, דוגמת מבצעי התיעוש או מבצעי השיכון הגדולים של שנות החמישים והשישים. המדיניות החדשה ניכרה אפילו בתחומים בטחוניים, בצורה של קיצוץ בתקציב הביטחון - אשר קודם לכן תפח עד-מאוד - וצמצום והפרטה של חלק מן התעשיות הבטחוניות. כאשר הגיע לישראל בסוף אותו עשור גל ההגירה הגדול ממדינות חבר-העמים, המדיניות שננקטה הייתה "קליטה ישירה", ולא מבצע ממשלתי כבתקופות עברו, אף שהממשלה העמידה לרשות העולים סיוע כספי רב.

המדיניות המקרו-כלכלית החדשה באה לידי ביטוי גם בתחום החינוך וההשכלה הגבוהה. שנת 1985 שמה קץ למהלכים מדינתיים גדולים בתחומים אלה. הרפורמה המדינתית הגדולה האחרונה עד אותה שנה הייתה זו של 1968, ותקופת הזוהר שלה - השנים שבהן השקיעה הממשלה ביישומה - הייתה בעשור של שנות השבעים. אותה רפורמה פתחה תהליך של אוניוורסליזציה של החינוך התיכון. הצעד המתבקש הבא, הלוא הוא אוניוורסליזציה של תעודת-בגרות המקנה כניסה למוסדות אקדמיים (שהרי האוניוורסליזציה של 1968 הושגה, בין היתר, הודות לפתיחתם של מסלולים מקצועיים, בעיקר בשכונות ובעיירות-פיתוח), לא נעשה עד עצם היום הזה. ממילא לא ננקט עדיין צעד ראוי נוסף, הלוא הוא אוניוורסליזציה של ההשכלה הגבוהה. בשנת 1995 אומנם הורחבה מערכת ההשכלה הגבוהה, בעקבות הגעתם של היהודים ממדינות חבר-העמים, אלא שהייתה זו הרחבה, ולא אוניוורסליזציה.

עד 1980 חל גידול בתקציב החינוך, ששיקף את עלויות הרפורמה של 1968, שהייתה כרוכה, בין היתר, בבניית חטיבות-ביניים וחטיבות עליונות ביישובים רבים. אולם למן שנת 1980, וכמובן לאחר 1985, נשחק תקציב החינוך. במקביל נשחקו גם יכולתה ונכונותה של המדינה ליזום מהלכי שינוי גדולים. השחיקה התקציבית והשחיקה הפוליטית הובילו לאחד השינויים המשמעותיים ביותר שנרשמו במערכת החינוך הציבורית הישראלית: כניסתם של יזמוּת פרטית וכסף פרטי. שני אלה הופיעו בזירת החינוך זמן לא-רב לאחר 1985, בעקבות קיצוצים תקציביים שהביאו לידי הפחתה בשעות ההוראה. בתגובה על כך יזמו הורים תושבי שכונות ויישובים מבוססים מהלך של הנהגת שעות הוראה במימון פרטי במקום השעות שקוצצו. כספי ההורים, מרגע שנכנסו למערכת, שימשו גם למימון תוכניות לימוד נוספות (תל"ן - מתכונת שהייתה מוכרת בחוק עוד קודם לכן), שמשמעותן גיוון והעשרה של תוכניות הלימוד הסטנדרטיות כמו-גם הענקת כלים משופרים לתלמידים לשם התמודדות עם תהליכי המיון והסינון. כספי התל"ן אפשרו למעמד הגבוה ולמעמד הבינוני-הגבוה להבטיח לבניהם ולבנותיהם חינוך מעין-פרטי בתוך מערכת החינוך הציבורית, שהרי עיקר המימון של בתי-הספר הייחודיים למיניהם ממשיך להיות מדינתי. מדובר בחינוך "מעין-פרטי", ולא פרטי ממש, משום שאותם הורים מעולם לא התבקשו לממן את מלוא העלות של בית-הספר, אלא רק את התוספת הקטנה יחסית המאפשרת לשדרג את רמת הלימודים בו. עם זאת, תוספת זאת מותירה מחוץ לבית-הספר ילדים שיד הוריהם אינה משגת לשלם את הסכום הנדרש.

במהלך שני העשורים שחלפו מאז הונהג התל"ן, חדרו למערכת החינוך כספים פרטיים גם בדרכים אחרות: ראשית, גופים פילנתרופיים המבקשים לסייע לבתי-ספר שבהם ההורים אינם יכולים להוסיף כספים מכיסם; ושנית, גורמים עסקיים המבקשים לטפח לעצמם תדמית ציבורית חיובית, ותוך כדי כך גם מבטיחים לעצמם גישה זולה יחסית אל השוק המפתה והמתרחב של בני-הנוער.

בשנות התשעים של המאה העשרים התרחבה מאוד מערכת החינוך, עם הגעתו של גל ההגירה הגדול ממדינות חבר-העמים ומאתיופיה. אולם התרחבות זו לא שינתה את המבנה החדש שנוצר בשנות השמונים, קרי, מערכת חינוך אשר ממוסללת לא רק על-פי יכולת אישית ועל-פי מוצא עדתי ולאומי, אלא גם על-פי מידת יכולתם של ההורים לשלם בעבור העשרה ושעות הוראה נוספות.

גם מערכת ההשכלה הגבוהה התרחבה בשנות התשעים, עם קליטתם של צעירים יוצאי מדינות חבר-העמים ואתיופיה. אולם במקביל התרחש שינוי נוסף ומשמעותי יותר - השינוי בחוק המועצה להשכלה גבוהה, שאִפשר הקמה של מוסדות אקדמיים לא-אוניברסיטאיים, הלוא הן המכללות. שינוי החוק ניזום על-ידי יזמים אקדמיים שעמדו על הביקוש הגובר בקרב משפחות בעלות הכנסה גבוהה למסלולים פרופסיונליים יוקרתיים, דוגמת משפטים ומִנהל עסקים (Guri-Rozenblit, 1993). השינוי בחוק הוליך, מצד אחד, להקמתן של מכללות פרטיות, הקרויות "חוץ-תקציביות", רובן ככולן באזור המרכז. מצד אחר הוליך השינוי בחוק להענקת מעמד אקדמי למכללות ציבוריות שחלקן פעלו עוד קודם לכן בפריפריה כשלוחות של האוניברסיטות. להבדיל מהמכללות הפרטיות, אלה הציבוריות ממומנות על-ידי המדינה, אך מימונן נמוך מזה של האוניברסיטות, משום שהן מקבלות רק כספי הוראה, ולא כספי מחקר (דגן-בוזגלו, 2007; סבירסקי וסבירסקי, 1997).

אם עד 1995 התקיימה בישראל מערכת אקדמית אחידה, בעקבות השינוי בחוק קיבלה ההשכלה הגבוהה מבנה מדרגתי, אשר במדרגה העליונה שלו עומדות אוניברסיטות-המחקר, במדרגה השנייה ניצבות המכללות הפרטיות, ובמדרגה הנמוכה ביותר מצויות המכללות הציבוריות (דגן-בוזגלו, 2007). מבנה מדרגתי כזה התקיים קודם לכן רק בחינוך התיכון, בעיקר בצורה של חלוקה בין מסלול עיוני לבין מסלול מקצועי. אלא שבכך לא הסתיימה ההקבלה בין האוניברסיטה לתיכון, שכן ההכרה במכללות הפרטיות הקבילה במידה רבה להסכמה לכניסתו של כסף פרטי למערכת החינוך התיכון. בעידן של צמצום תקציבי ו"פינוי מקורות לטובת המגזר העסקי", הכסף הפרטי, שהחל מתרכז יותר ויותר בכיסו של מיעוט - הוא, ולא תקציב המדינה - החל לקבוע את מתווה ההתפתחות של החינוך וההשכלה הגבוהה. את המגמה האוניוורסליסטית (אם כי הלא-שוויונית) של עידן מדיניות הפיתוח החליפה עתה מגמה פרטיקולריסטית המעוצבת על-ידי יוזמות של המעמד המבוסס - היוזמה של התל"ן והיוזמה של המכללות הפרטיות. שתי היוזמות קשורות כמובן זו לזו, שכן יוזמת התל"ן משנות התשעים אפשרה למעמד המבוסס להעניק לבניו ולבנותיו הכשרה אקסקלוסיבית לקראת השכלה גבוהה, ואילו המכללות הפרטיות אפשרו לבוגרי המסלולים האקסקלוסיביים בבית-הספר התיכון להמשיך במסלולים אקדמיים אקסקלוסיביים: בעלי הציונים הגבוהים - באוניברסיטות; ובעלי הציונים הפחות-גבוהים - במכללות הפרטיות.

כיבוש, תקציב והשכלה
האינתיפאדה השנייה, שפרצה באוקטובר 2000, גרמה להקצנה של המגמות הלא-שוויוניות, ובעיקר של מגמת הניכוס של מסגרות הלימוד היוקרתיות על-ידי מיעוט של בעלי משאבים. האינתיפאדה חוללה מיתון כלכלי ממושך, שהתבטא בשנתיים של צמיחה שלילית בתמ"ג ובשלוש שנים של ירידה בתמ"ג לנפש. המיתון היה, בתחילה, תוצר של שני גורמים: התפוגגות בועת ההיי-טק, אשר בשנתיים שקדמו לאינתיפאדה - 1999 ו-2000 - חוללה גידול יוצא-דופן בתוצר; והאינתיפאדה השנייה. אולם עם העמקת העימות המזוין, נהפכה האינתיפאדה לגורם הממתן המרכזי. בנק ישראל קבע כי שפל כלכלי זה היה "הארוך ביותר מאז קום המדינה" (בנק ישראל, 2002, פרק המשק והמדיניות הכלכלית, עמ' 1). קודם לכן, ציין הבנק, ידע המשק רק שלושה מצבי שפל דומים, וכולם היו קצרים יותר: בשנים 1952-1953, 1966-1967 ו-1988-1989 (שם, עמ' 8).

המיתון הכבד ביטא את המחיר הכבד ששילמה ישראל - ומשלמת עדיין - על העדרו של הֶסדר מדיני עם הפלסטינים. האינתיפאדה הוכיחה כי העדרו של הֶסדר יוצר, מצד אחד, איום מתמיד על הפעילות הכלכלית בתוך ישראל, שביטוייו המרכזיים הם אבטלה וירידה ברמת החיים, וגורם, מצד אחר, להוצאות כבדות על ביטחון, אשר באות בדרך-כלל על-חשבון הוצאות על שירותים חברתיים. בכל הנוגע בעניינו המרכזי של מאמר זה, העדרו של הֶסדר מדיני יוצר איום תמידי על תקציבי החינוך וההשכלה הגבוהה. חמור מכך, המאמצים הכרוכים בהמשך הכיבוש ובהתמודדות עם ההתקוממות הפלסטינית, כמו-גם ההתמודדות הפנימית בתוך השכבה הפוליטית הישראלית סביב סוגיית ההסדר המדיני, ממקדים אליהם את עיקר תשומת-הלב הציבורית, על-חשבון תשומת-הלב הנדרשת להתמודדות עם המשבר המתמשך במערכות החינוך וההשכלה הגבוהה.

ישראל החלה לשלם מחיר כבד על הכיבוש עוד בשנת 1987, כאשר הפלסטינים פתחו, לראשונה למן המלחמה בשנת 1967, בהתקוממות עממית רחבה נגד השלטון הישראלי. אותה אינתיפאדה הובילה להצטמקות של ממש בפעילות הכלכלית. האינתיפאדה נמשכה אומנם עד 1993, אבל עוד קודם לכן סייע גל העלייה הגדול ממדינות חבר-העמים, שהחל בשנת 1989, לחלץ את ישראל מן המיתון ולפתוח פרק חדש של צמיחה. הסכמי אוסלו בין ישראל לפלסטינים משנת 1993 והסכם השלום בין ישראל לירדן משנת 1994 תרמו גם הם להרחבת הפעילות הכלכלית. אולם הטבח שערך ברוך גולדשטיין במתפללים מוסלמים במערת המכפלה, במחאה על הסכמי אוסלו, הוליד גל של פיגועי התאבדות במרכזי הערים בישראל. פיגועים אלה, שהשימוש בהם נעשה תכוף יותר בתקופת האינתיפאדה השנייה, פגעו בפעילות הכלכלית.

האינתיפאדה השנייה, להבדיל מזו הראשונה, הייתה התקוממות חמושה, וגררה תגובה צבאית רחבת-היקף מצד ישראל, שהתבטאה בכיבוש מחדש של כל השטחים הפלסטיניים, כולל אלה שנמסרו בשנת 1994 לשליטה פלסטינית חלקית. עקב כך גבתה אינתיפאדה זו מחיר כלכלי כבד בהרבה מזה שגבתה האינתיפאדה הראשונה. הזכרנו כבר את אובדן התוצר כתוצאה מהצטמקות הפעילות הכלכלית: לפי הערכות שונות, הנזק נע בין 40 ל-55 מיליארד ש"ח (סבירסקי, 2005, עמ' 114), וחישוב אחר מעלה כי האינתיפאדה גרמה לירידה בתמ"ג לנפש בשיעור של כ-1,800 דולר (שם, עמ' 115).

באשר לתקציב המדינה, ההשלכה המיידית של המיתון הייתה ירידה בהכנסות המדינה ממיסים, ובמילים אחרות, פגיעה ביכולתה של הממשלה לממן את פעילויותיה. יתרה מזו, בשעה שהכנסות המדינה ממיסים ירדו, הוצאות הביטחון עלו. מכיוון שספר התקציב של משרד הביטחון אינו נגיש, אין אפשרות לערוך אומדן מלא של מחיר ההוצאות הצבאיות של ישראל בגין ההתמודדות עם ההתקוממות הפלסטינית. מושג-מה על היקף העלות ניתן לקבל מתוך נתונים המתפרסמים לגבי תוספות ייחודיות שניתנו לתקציב הביטחון "בגין האירועים בשטחים". הנתונים מעלים כי במהלך שנות האינתיפאדה השנייה, 2000-2004, קיבל תקציב הביטחון תוספות ייעודיות בסכום מצטבר של כ-15 מיליארד ש"ח (מרכז אדוה, 2007).

לעומת זאת, הממשלה ערכה סדרה של קיצוצים בשירותים האזרחיים בסדרי-גודל חסרי תקדים. בין השנים 2001-2004 הגיעו הקיצוצים לסכום מצטבר של כ-66 מיליארד ש"ח (במחירי 2005). הקיצוצים פגעו בכל מערכות השירותים הציבוריים. הפגיעה החמורה ביותר נרשמה במערכת הביטוח הסוציאלי: קצבת הבטחת הכנסה, למשל, קוצצה בכ-30% (אחדות, אנדבלד, זוסמן וכהן, 2005; סבירסקי וקונור-אטיאס, 2003) - קיצוץ אשר הוליד את ההפגנות שבראשן ניצבה ויקי כנפו. אולם קיצוצים חסרי תקדים נרשמו גם בתקציבי החינוך וההשכלה הגבוהה, בתקציב הסיוע לרשויות המקומיות ובתקציבי הבריאות והדיור. קיצוצים אלה הובילו לכך שההוצאה התקציבית לנושאי חברה, בחישוב לנפש, הצטמקה ב-9% בין 2001 ו-2004. הצטמקות משמעותית יותר נרשמה בכמה מתחומי-המשנה של התקציבים החברתיים. כך, במשרד החינוך הצטמק תקציב שעות-התקן (התקציב המממן את שעות ההוראה), בחישוב לתלמיד, ב-11% בין 2001 ל-2003, ולאחר גידול תקציבי חד-פעמי בשנת 2004, התחדשה השחיקה, כך שעד לשנת 2006 ירד תקציב שעות-התקן בחישוב לתלמיד ב-15% בהשוואה ל-2001. כך גם בהשכלה הגבוהה: התקציב הממשלתי להשכלה הגבוהה, בחישוב לסטודנט, נשחק ב-18% בין 2001 ל-2004 (מרכז אדוה, 2007). קיצוצים נרחבים אלה הובילו לקיצוץ של שעות הוראה בחינוך היסודי והתיכון, ולביטול תקנים, לפיטורי סגל הוראה זוטר ולצמצום ההשקעה במעבדות ובספריות בהשכלה הגבוהה. הם גם הובילו בסופו של דבר, בשנים 2007-2008, לגל חסר תקדים של שביתות של המורים בבתי-הספר היסודיים והתיכונים ושל המרצים הבכירים והזוטרים באוניברסיטות ובמכללות.

מדיניות הצמצום התקציבי
המשבר התקציבי של השירותים הציבוריים, שהיה תולדה של האינתיפאדה השנייה, לא הסתיים עם דעיכתו של העימות המזוין (בצד הישראלי של הקו הירוק) במחצית השנייה של 2003. הרגיעה בעימות המזוין והגידול בסחר העולמי אפשרו אומנם למשק הישראלי לצאת מן המיתון, אולם הצמיחה המחודשת לא הביאה את המשבר התקציבי לידי סיום. הממשלה ביקשה לזרז את הצמיחה, בין היתר כדי לחדש את תחושת הנורמליות ואת תדמיתו של המשק הישראלי כמשק מתפקד ואיתן, למרות העדרו של הֶסדר מדיני. לפיכך, לא זו בלבד שהממשלה לא החזירה את התקציבים שקוצצו, היא החליטה לדבוק במדיניות של צמצום תקציבי מתמשך. מטרתה העיקרית של מדיניות זו הייתה להוזיל את עלות ההון, שכן ככל שהתקציב קטן יותר, חלק גדול יותר של האשראי במשק עומד לרשות המגזר העסקי, ובמחיר נמוך יותר. הכלכלנים מכנים זאת "פינוי מקורות לטובת המגזר העסקי". הוזלת עלות ההון אמורה להגדיל את ההשקעות ולהרחיב את הפעילות הכלכלית. יתרה מזו, צמצום תקציבי, גירעון נמוך וחוב ממשלתי נמוך מהווים מדדים מובהקים של מדיניות פיסקלית "נכונה" התואמת את האינטרסים ואת האידיאולוגיה של הגופים הפיננסיים הבין-לאומיים. בעיניהן של חברות דירוג האשראי, מדיניות של צמצום תקציבי משמשת צידוק למתן דירוג גבוה, ודירוג גבוה תורם גם הוא להוזלת עלות ההון, הן בעבור המדינה והן בעבור תאגידים הפועלים בתחומה.

למן המחצית השנייה של 2003 המשק הישראלי צומח בשיעור שנתי ממוצע של כ-5%. מדיניות הצמצום התקציבי וצעדים נוספים שנקטה הממשלה בוודאי תרמו לכך, אך הגורמים הראשיים לחידוש הצמיחה היו כאמור אחרים: הרגיעה בעימות המזוין (בצידו הישראלי של הקו הירוק) והגידול בסחר העולמי (בנק ישראל, 2006). ובכל-זאת הממשלה ממשיכה לדבוק במדיניות הצמצום התקציבי, ומתכננת לנהוג כך גם בשנים הקרובות (מרכז אדוה, 2007).

הכלי העיקרי המשמש להנהגת מדיניות הצמצום התקציבי הוא חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992, כפי שתוקן בחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004, הקובע כי ההוצאה התקציבית תגדל משנה לשנה בלא יותר מ-1.7%. שיעור זה הותאם לשיעור הגידול באוכלוסייה, העומד בשנים האחרונות על כ-1.7%. פירושו המעשי של שיעור גידול כזה הוא סטגנציה, שכן התקציב לנפש אינו גדל. לא זו בלבד ששיעור גידול כזה אינו מאפשר להחזיר את התקציבים שקוצצו, אלא שהוא גם אינו מאפשר ליזום מהלכים גדולים של שיפור ושדרוג - למשל, השקעה בהרחבת הזכאות לתעודת-בגרות ובהרחבת המוסדות להשכלה גבוהה.

המדיניות הממשלתית תרמה להוזלת האשראי, אשר תרמה לרווחיהם של התאגידים הגדולים. באשר למידת תרומתה של המדיניות למשק הישראלי בכללותו התמונה ברורה פחות, בראש ובראשונה משום שהצמיחה הושפעה כאמור מן הרגיעה (בצד הישראלי) בעימות עם הפלסטינים כמו-גם מן הגידול בסחר העולמי. יתרה מזו, מדיניות ההוזלה של עלות ההון נועדה להגדיל את ההשקעות בישראל, אך חלק ניכר מן האשראי הופנה לפעילות בחוץ-לארץ: בשנים 2003-2006 היו ההשקעות של ישראלים בחוץ-לארץ גדולות מן ההשקעות של זרים בישראל (מרכז אדוה, 2007). מעבר לכל אלה יש לציין כי הצמיחה נרשמה במיוחד בחלק מענפי המשק, ובראשם ההיי-טק והפיננסים, ולא בכלל המשק באופן אחיד; וכן שהיא נרשמה באזור מרכז הארץ יותר מאשר באזורי הפריפריה. מכל הבחינות הללו דומה כי המדיניות הנקוטה למן שנת 1985, השמה את המושכות בידי המגזר העסקי, אינה עדיפה בהכרח על זו שנהגה לפני 1985. ואם כך הדבר בתחום הכלכלה, סביר להניח כי כך הוא גם בתחום החינוך וההשכלה: בתחומים אלה הכסף הפרטי הוא בהכרח בעל מכוּונוּת פרטיקולריסטית, ולא אוניוורסליסטית.

נחזור עתה אל מדיניות הצמצום התקציבי. מדיניות זו לא רק מוזילה את עלות ההון למשקיעים, אלא גם מאפשרת הפחתת מיסים. אכן, בשנת 2002, בעיצומם של הקיצוצים הגדולים (שנעשו, בין היתר, בטענה שחלה ירידה בהכנסות ממיסים עקב המיתון) ובעיצומה של הגדלת תקציב הביטחון, פתחה הממשלה במהלך רב-שנתי של הפחתת המיסים הישירים (מס הכנסה ודמי ביטוח לאומי). ההפחתה היטיבה במיוחד עם בעלי הכנסות גבוהות (רבינוביץ, 2002, לוח 6): לפי ההערכה, שכירים בעשירון העליון אמורים לקבל כ-40% מן ההפחתה (מרכז אדוה, 2006). מאוחר יותר, בשנת 2004, פתחה הממשלה גם במהלך של הפחתת מס החברות משיעור של 36% לשיעור של 25% בשנת 2010. לפי נתונים שפרסם משרד האוצר, בין השנים 2002 ו-2010 תפסיד המדינה סכום מצטבר של 22 מיליארד ש"ח כתוצאה מהפחתת המיסים הישירים ומהפחתת מס החברות (לאחר שהובאו בחשבון העלאות מיסים שחלו בשנים אלה) (משרד האוצר, 2006).

הפחתת מס החברות היא מהלך משלים למהלך של הוזלת עלות ההון: שניהם מיועדים לעודד השקעות ולהפיח רוח במפרשי הצמיחה. תוך כדי כך שני הצעדים מגדילים את רווחיהם של בעלי החברות, ותורמים לאווירה של "עסקים כרגיל", ואף של "עסקים יוצאים-מן-הכלל", על-אף העדרו של הֶסדר מדיני. כך גם הפחתת המיסים הישירים, שהיא מהלך פוליטי לא פחות משהיא מהלך כלכלי: מבחינה כלכלית מדובר בהגדלת ההכנסה הפנויה ובהגברת הצריכה, דבר התומך בצמיחה; אלא שגם אילו זרמו הכספים בצורת מיסים לקופת המדינה, והיו משמשים, למשל, להגדלת שכר, היה הדבר מתבטא בהגדלת הצריכה. מבחינה זו דומה כי השיקול הפוליטי היה חשוב לא פחות, ואולי אף יותר, מזה הכלכלי: ועדת רבינוביץ, שהמלצותיה שימשו בסיס להפחתת המיסים, קבעה במפורש כי ברצונה למנוע את "בריחת השכבה המקצועית והניהולית של המשק לחו"ל" (רבינוביץ, 2002, עמ' 85). יש לציין כי בתקופת האינתיפאדה, שהשרתה מועקה ציבורית כבדה, החשש מפני עזיבת חלקים של השכבה הניהולית והיזמית לא היה מופרך. יוצא, אם כן, כי הפחתת המיסים, מכיוון שהיא נעשתה בה-בשעה שהממשלה קיצצה בשירותים והגדילה את תקציב הביטחון, פטרה למעשה, באופן חלקי, את השכבה הניהולית - ובהכללה את העשירון העליון (המשלם חלק נכבד מן המיסים ולכן הוא גם הנהנה העיקרי מהפחתת המיסים) - מעול מימונו של המאמץ הצבאי כמו-גם מפגיעתם של הקיצוצים התקציביים. במקום זאת הוטל העול על מקבלי הקצבאות ועל העובדים והצרכנים של השירותים החברתיים. מערכות החינוך וההשכלה הגבוהה נמנות, כמובן, עם אלה האחרונים.

יוצא שהמדיניות המקרו-כלכלית טמנה בחובה רווח כפול לבעלי ההון ולשכבה הניהולית: מצד אחד, היא היטיבה מאוד עם כל מי שקשור לענפי המשק המובילים את הצמיחה, ובראשם ההיי-טק והפיננסים; ומצד אחר, הפחתת המיסים הותירה בידי אותם אנשים עצמם הכנסה פנויה גבוהה יותר, שבאמצעותה היה קל להם יותר לשלם מכיסם הפרטי בעבור השירותים שתקציביהם קוצצו. שני התהליכים כאחד הגבירו ואף הקצינו את המגמות הלא-שוויוניות במערכות החינוך וההשכלה הגבוהה, ותרמו להשתרשותם של מוסדות חינוך "מעין-פרטיים" (בחינוך היסודי והתיכון) ופרטיים לחלוטין (בהשכלה הגבוהה).

מצב עניינים זה אינו מבשר טובות מבחינת האפשרות של השקעה מדינתית ביצירת מערכות חינוך והשכלה גבוהה שוויוניות יותר. בכל הנוגע בשירותים ציבוריים, כלל ידוע הוא שאוניוורסליוּת היא המפתח לאיכות השירות ולאריכות ימיו, שכן כאשר השירות נתון בסכנה (למשל, קיצוץ תקציבי), לא רק החלכאים והנדכאים קמים לגונן עליו, אלא גם החזקים והעשירים, אשר נהנים ממנו גם הם. זאת, למשל, הסיבה לכך שארגוני הגמלאים מתנגדים לביטול קצבת הזקנה לעשירים: הם מעוניינים שגם העשירים יקומו לגונן על הקצבה מפני קיצוץ או פגיעה, שכן אם גורל הקצבה יהיה תלוי רק בכוחם של מעוטי ההכנסות, סופה להיפגע, משום שהללו חסרים כוח ציבורי ופוליטי. והנה, בחינוך ובהשכלה הגבוהה אנו הולכים ומתרחקים מאוניוורסליות: לאחר כשני עשורים של תל"ן ולאחר יותר מעשור של מכללות פרטיות, המעמד הגבוה מושקע במערכת מבודלת, המבטיחה לילדיו חינוך יסודי ותיכון מועשר כמו-גם כניסה למוסדות ההשכלה הגבוהה.

הבסיס העיקרי לתקווה באשר לחינוך הציבורי הוא העובדה שהמוסדות המבודלים בחינוך היסודי והתיכון הם עדיין "מעין-פרטיים", ולא פרטיים במלוא מובן המילה, דהיינו, שההורים מממנים רק חלק מעלות בית-הספר, ולא את כולה: הם אינן מממנים את המבנים והכיתות, והם אינם מממנים את מלוא השכר של צוות ההוראה; אלה ממומנים על-ידי קופת המדינה. אומנם, משפחות המשתייכות לאלפיון העליון ולמאון העליון יכולות לממן לבניהן ולבנותיהן גם בתי-ספר פרטיים לחלוטין, אולם שאר המשפחות בעשירון העליון יתקשו לעמוד בתשלום של שכר-לימוד בגובה הנהוג כיום במכללות הפרטיות גם בעבור כל שנת חינוך של כל ילד וילדה בבית-הספר היסודי ובבית-הספר התיכון. מכיוון שכך ניתן עדיין להסב את הגלגל לאחור, ולחזור למערכת חינוך ציבורית במלוא מובן המילה. אלא שלשם כך יש להפוך את כלל בתי-הספר בישראל למוסדות שגם המעמד הגבוה יהיה מוכן לשלוח אליהם את ילדיו.

בהשכלה הגבוהה התמונה מעט שונה. אומנם, האוניברסיטות הן עדיין המוסד המרכזי של ההשכלה הגבוהה, ושכר-הלימוד בהן נמוך עדיין משכר-הלימוד במכללות הפרטיות. מבחינה זו, האוניברסיטות הן עדיין הדלת הראשית להשכלה גבוהה בעבור הדור הצעיר של המעמד הגבוה. אולם ועדת שוחט ממליצה להעלות באופן משמעותי את שכר-הלימוד באוניברסיטות, ואף להנהיג שכר-לימוד דיפרנציאלי. פירוש הדבר שלפחות בחלק מן החוגים והפקולטות ההבדל בין האוניברסיטה למכללה פרטית עשוי להיטשטש, ואז ההשכלה הגבוהה הציבורית עלולה לאבד ממעמדה. בינתיים מדובר בלימודים לקראת תואר ראשון בלבד, שכן לימודים לתארים מתקדמים קיימים כיום רק באוניברסיטות (עם יוצאים-מן-הכלל מעטים). אולם אם תמשיך הממשלה במדיניות הצמצום התקציבי בתחום ההשכלה הגבוהה, ייתכן שהתנגדותן של האוניברסיטות לפתיחתם של מסלולי לימוד לתארים מתקדמים במכללות הפרטיות תלך ותיחלש.

רפורמה בעידן של משבר תקצוב
שילובם של הקיצוצים התקציביים של תקופת האינתיפאדה השנייה עם מדיניות הצמצום התקציבי בתקופת הצמיחה שבאה לאחריה גורם לכך שמערכות החינוך וההשכלה הגבוהה נתונות במשבר תקצוב שהן מתקשות להתאושש ממנו. משבר זה מחזק את המגמות הקיימות זה כבר של השתרשות ואף התרחבות של מוסדות פרטיים או מעין-פרטיים. הממשלה - אשר דבֵקה במדיניות המקרו-כלכלית שלה וטרודה במשברים בטחוניים מתמשכים, שחלקם הגדול הוא תוצר של העדר הֶסדר מדיני עם הפלסטינים וחלקם תוצר של עימותים אחרים - אינה עוסקת כמעט בעתידה של מערכת החינוך, וכאשר היא עוסקת בכך, היא מסתפקת בנסיונות להחיל את התפיסה המקרו-כלכלית שלה על המערכת. אין להתפלא, אם כן, ששלוש הוועדות הציבוריות שהתבקשו בעשור האחרון לבחון את מערכות החינוך וההשכלה הגבוהה - ועדת מלץ, ועדת דברת וּועדת שוחט - התמקדו בסוגיות ניהוליות/ארגוניות: ועדת מלץ וּועדת שוחט נהגו כך במטרה מפורשת לצמצם עלויות, ואילו ועדת דברת ביקשה לשפר את התפקוד מבלי להגדיל את התקציב. כל שלוש הוועדות, ובעיקר ועדת מלץ וּועדת שוחט, שילמו גם מס-שפתיים לשאלת אי-השוויון, אך אי-השוויון לא עמד במרכז הדיון ובמרכז ההמלצות. הוועדות הללו גם לא קבעו יעדים חדשים למערכת, אף שכיום יותר ממחצית בני-הנוער אינם משיגים תעודת-בגרות וכ-70% מבוגרי התיכון אינם מגיעים להשכלה גבוהה.

ועדת מלץ, בראשות שופט בית-המשפט העליון בדימוס יעקב מלץ, הוקמה אומנם שלוש שנים לפני האינתיפאדה השנייה ולפני הקיצוצים התקציביים הגדולים, אולם יש לזכור כי המדיניות המקרו-כלכלית העומדת במרכז דיוננו שוררת למן שנת 1985, וכי המדיניות המחמירה של צמצום תקציבי של העשור הנוכחי אינה מייצגת תפנית, אלא רק החמרה של מדיניות קודמת. ראשיתה של ועדת מלץ בהחלטת ממשלה מינואר 1997 להקים ועדה שתבדוק את המבנה הניהולי-הארגוני של המוסדות להשכלה גבוהה. היה זה שלוש שנים לאחר שביתה של הסגל הבכיר של האוניברסיטות, שזכתה בגיבוים של ראשי האוניברסיטות (לוונהיים, 2002). נראה כי משרד האוצר ביקש למנוע מצב עתידי נוסף שבו "המעסיק" עומד לצד המועסקים. ייפוי-הכוח הלא-כתוב של ועדת מלץ היה להמליץ על מבנה ארגוני שיסייע בבלימת הגידול שחל בתקציב הממשלתי של ההשכלה הגבוהה, אם כתוצאה מהעלאות שכר ואם כתוצאה מפיתוח תוכניות אקדמיות ללא גיבוי תקציבי נאות. אכן, ההמלצה העיקרית של ועדת מלץ הייתה להפוך את האוניברסיטות לתאגידים על-פי המודל שטבע חוק החברות החדש, אשר אושר בכנסת זמן לא-רב לפני כן (לוונהיים, 2002). הוועדה המליצה עוד להעמיד בראש כל מוסד אוניברסיטאי מנהל יחיד, שיהיה אחראי הן לכספים והן לצד האקדמי, וזאת בניגוד למצב שהיה קיים זה דורות, שלפיו הנשיא אחראי לניהול הכספי והרקטור אחראי לניהול האקדמי. לבסוף, הוועדה המליצה להחליש את הסנט - המוסד האקדמי העליון בתוך כל אוניברסיטה - באמצעות צמצום מספר הפרופסורים החברים בו.

הממשלה אימצה את המלצותיה של ועדת מלץ, והטילה על הוועדה לתקצוב ולתכנון (הות"ת) של המועצה להשכלה גבוהה לדאוג ליישומן. המועצה להשכלה גבוהה מינתה לשם כך ועדה בראשותו של שלמה גרוסמן (ראו את המלצותיה של ועדת גרוסמן בתוך מועצה להשכלה גבוהה, 2006). משרד האוצר תרם שוט משל עצמו כאשר קבע כי מוסד שלא ישנה את מבנהו יקבל מן הממשלה 70% בלבד מתקציבו (סבירסקי וקונור-אטיאס, 2003, עמ' 35). המלצותיה העיקריות של ועדת מלץ יושמו: כיום אין עוד בישראל שום אוניברסיטה בעלת מבנה ניהולי דואלי (נשיא לצד רקטור), סמכויותיו של הרקטור צומצמו, וכך גם סמכויות הסנט. אלא ששביתת הסגל הבכיר בשנים 2007-2008, שהייתה הממושכת ביותר בתולדות מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל, הוכיחה כי כפייתו של המבנה הניהולי החדש אין בה כדי לפתור את בעיותיה של מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל (אזרחי, 22.1.2008).

אחת-עשרה שנים לאחר מינויה של ועדת מלץ מינתה הממשלה ועדה חדשה, בראשותו של שר האוצר לשעבר אברהם שוחט. ועדת שוחט פעלה כבר תחת המדיניות המחמירה יותר של צמצום תקציבי, שראשיתה בתקופת האינתיפאדה השנייה. יתרה מזו, הוועדה מונתה באוקטובר 2006, זמן לא-רב לאחר סיומה של מלחמת לבנון השנייה, שגררה הגדלה של תקציב הביטחון. הוועדה התבקשה לבחון את מבנה מערכת ההשכלה הגבוהה ואת אופן תקצובה. מטלות נוספות כללו גמישות ניהולית, תגמול דיפרנציאלי של המרצים וגובה שכר-הלימוד (שוחט, 2007, עמ' 7). הבקשה מן הוועדה כי תעסוק בגובה שכר-הלימוד, שנים לא-רבות לאחר שוועדה בראשות שופט בית-המשפט העליון בדימוס אליהו וינוגרד המליצה להוריד את שכר-הלימוד, היוותה רמז ברור לכך שהממשלה מתכוונת להשתית חלק גדול יותר של מימון המוסדות להשכלה גבוהה על מקורות חוץ-תקציביים. כך גם הבקשה לבחון דרכים לעידוד מצוינוּת אקדמית באמצעות גמישות ניהולית, המרמזת על השאיפה להותיר את התקצוב הממשלתי ברמתו הנוכחית תוך יצירת דיפרנציאציה פנימית בין חוקרים "מצוינים" לבין חוקרים "בינוניים", בנוסח המקובל בתאגידים עסקיים. אכן, ועדת שוחט המליצה הן על העלאת שכר-הלימוד (שם, עמ' 48) והן על הנהגת שכר דיפרנציאלי למרצים (שם, עמ' 39).

באשר לתקציב ההשכלה הגבוהה, ועדת שוחט המליצה להגדילו, אבל לאו דווקא מקופת המדינה. לפי המלצת הוועדה, התקציב אמור לגדול עד שנת 2013 בסכום מצטבר של 2.5 מיליארד ש"ח, אבל המדינה אמורה לתרום רק 60% מסכום זה (1.5 מיליארד ש"ח); השאר אמור לבוא מהעלאת שכר-הלימוד ומהכנסות אחרות (שם, עמ' 53). יתרה מזו, הסכום של 1.5 מיליארד ש"ח שהמדינה אמורה לתרום אינו תוספת, אלא החזרה של כספים שקוצצו בשנות האינתיפאדה. התוצאה המעשית של המלצות ועדת שוחט, אם כן, היא שהתקציב הממשלתי של ההשכלה הגבוהה, בחישוב לסטודנט, יחזור בשנת 2013 לרמתו בשנת 2001 - לפני הקיצוצים הגדולים.

ועדת שוחט לא דנה באוניוורסליזציה של ההשכלה הגבוהה. נהפוך הוא, הוועדה המליצה להותיר את המערכת בהיקפה הנוכחי, בהציעה כי עד 2013 לא יוקמו בישראל אוניברסיטות ומכללות מתוקצבות חדשות (שם, עמ' 27). הוועדה גם אינה צופה גידול של ממש במספר הסטודנטים. מבחינה זו דומה כי הוועדה סגרה למעשה את הדלת בפני מהלך של אוניוורסליזציה בעתיד הקרוב.

לבסוף, ועדת שוחט, כמוה כוועדת מלץ לפניה, ממליצה להתמיד במבנה המדרגתי של מערכת ההשכלה הגבוהה, ואף להחריפו: הוועדה ממליצה להפנות את רוב הסטודנטים לתואר ראשון למכללות, ובדרך זו לאפשר לאוניברסיטות להתמקד במחקר, בעיקר במדעי הטבע ובהנדסה (שם, עמ' 24).

טענו כבר בתחילתו של מאמר זה כי הבנה של המדיניות הממשלתית בתחום החינוך וההשכלה הגבוהה אינה יכולה להיות שלמה כל עוד אין אנו בוחנים את המדיניות הכוללת של הממשלה, ובעיקר את זו המקרו-כלכלית. הסיפור של ועדת שוחט מזמֵן לנו אפשרות לבחון את הטיעון הזה. חודש אחד בלבד לאחר מינויה של ועדת שוחט, ב-19.11.2006, מינתה הממשלה ועדה נוספת, בראשותו של דוד ברודט, מנכ"ל משרד האוצר לשעבר. ועדת ברודט התבקשה לבחון את תקציב הביטחון, וזאת על רקע דרישה של מערכת הביטחון, בעקבות מלחמת לבנון השנייה, להגדיל מאוד את תקציב הביטחון. הממשלה, שפעלה על רקע הביקורת הציבורית החריפה על אופן ניהולה של המערכה הצבאית, חששה מדחיית דרישתה של מערכת הביטחון. זאת, אף שהדרישה לתקציב נוסף עמדה בניגוד מוחלט להמלצה שהגישה לפני המלחמה ועדה בראשותו של שר האוצר לשעבר דן מרידור. ועדת מרידור המליצה להותיר את תקציב הביטחון בגודלו הריאלי בשנת 2006, כך שעם הזמן, בהנחה שהמשק הישראלי ימשיך לצמוח, משקלו של תקציב הביטחון בתמ"ג ילך ויקטן, עד שיגיע ל-5%-5.5% - סכום הדומה לזה של ארצות מערב אירופה (ארלוזורוב, 3.10.2006). מרידור נימק את המלצתה בכך שעל ישראל להגדיל את ההשקעה בתחומים אזרחיים, דוגמת חינוך ורווחה (שם). בהיותה נתונה בלחצים סותרים, החליטה הממשלה למנות את ועדת ברודט, וזו המליצה להגדיל את תקציב הביטחון בסכום משמעותי, אם כי קטן מזה שדרשה מערכת הביטחון: מדובר בתוספת מצטברת של 46 מיליארד ש"ח על פני עשר שנים בהשוואה לתקציב הביטחון בשנת 2007. על סכום זה יש להוסיף הגדלה צפויה של הסיוע הבטחוני האמריקאי.

אם כן, מדובר בתוספת שנתית ממוצעת של 4.6 מיליארד ש"ח. כידוע, התקציב הממשלתי של ההשכלה הגבוהה עומד כיום על כ-5.5 מיליארד ש"ח. יוצא כי הגידול השנתי הממוצע של תקציב הביטחון יהיה קרוב בגודלו לתקציב השנתי הכולל של המועצה להשכלה גבוהה. הנגדה זו מעניקה לנו פרספקטיבה מקרו-כלכלית בהירה: ממשלת ישראל, שאימצה את המלצותיה של ועדת ברודט, בחרה להשקיע בביטחון (למרות המלצותיה של ועדת מרידור) סכום שנתי השווה כמעט למלוא התקציב השנתי של מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. בו-בזמן החליטה הממשלה, על-סמך המלצותיה של ועדת שוחט, כי התקציב הממשלתי של ההשכלה הגבוהה לא יגדל, ושלחה את ראשי המוסדות למצוא את הכסף הדרוש להם אצל הסטודנטים ואצל התורמים. בחירתה של הממשלה מייצגת אסטרטגיה ארוכת-טווח של הגברת "החוסן הלאומי" של ישראל באמצעות תקציב הביטחון, על-חשבון אפשרות של אוניוורסליזציה של מערכת ההשכלה הגבוהה. זאת, בשעה שארצות המערב חותרות, כל אחת בדרכה, להגיע לאוניוורסליזציה של ההשכלה הגבוהה, מתוך הנחה שבארצות מפותחות הכלכלה קמה או נופלת על מידת ההשכלה של כוח-האדם (Trow, 1999, p. 307).

שאלה מעניינת היא כיצד ניתן להגדיל את תקציב הביטחון מבלי לפגוע בחוק המגביל את הגידול השנתי של ההוצאה הממשלתית ל-1.7% בלבד. התשובה היא שהממשלה יצרה לשם כך מנגנון פשוט של עקיפת החוק - פיקציה חשבונאית הקרויה "קופסה", שלתוכה הממשלה יוצקת את ההגדלה בתקציב הביטחון. בתקציב 2008 "קופסה" זו כוללת סכום של 3.3 מיליארד ש"ח, המהווים תוספת של 1.5% להוצאה התקציבית; במילים אחרות, בשנת 2008 יסתכם הגידול בהוצאה התקציבית ב-3.2%, במקום 1.7% כקבוע בחוק (משרד האוצר, 2007). "קופסה" דומה קיימת גם בתקציב 2007. המשותף לשתי ה"קופסות" הוא שהן משמשות רק לגידול בתקציב הביטחון, ולא לגידול בתקציבים אחרים. ה"קופסות" הן פיקציה גלויה לעין כל: מדוע, אם כן, אין השימוש בהן מוקע על-ידי הציבור הישראלי ו/או על-ידי הגופים הפיננסיים הבין-לאומיים, אשר כה מקפידים על "מדיניות פיסקלית יציבה"? התשובה היא שהציבור הישראלי מורגל בהתייחסות פטליסטית לכל דבר הקשור למדיניות הביטחון, ואילו המוסדות הפיננסיים הבין-לאומיים הם רובם ככולם אמריקאיים, וארצות-הברית, שהיא שותפה אסטרטגית של ישראל, מוכנה להעלים עין מן החריגות כל עוד הן לטובת תקציב הביטחון. שאלה מעניינת היא אם היו גופים אלה מעלימים עין מן הפיקציה אילו שימשה לצורך הרחבת ההשכלה הגבוהה בישראל.

נחזור עכשיו אל השלישית מבין הוועדות שאנו דנים בהן כאן, הלוא היא הוועדה בראשות איש העסקים שלמה דברת. ועדת דברת - "כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל" - מונתה על-ידי הממשלה בספטמבר 2003, בשעה שישראל החלה לצאת מן המיתון הכבד של האינתיפאדה השנייה. ועדת דברת הייתה הגדולה והיסודית ביותר מבין הוועדות שעסקו בחינוך היסודי והתיכון למן שנות השישים של המאה העשרים, והיא נהנתה בתחילה מגיבויו של ראש ממשלה חזק - אריאל שרון. אולם גיבוי זה לא כלל התחייבות להשתתף במימון השינויים המוצעים; ההנחה הייתה שיהיה אפשר לממן את השינויים באמצעות צעדי "ייעול", מבלי להגדיל את תקציב החינוך.

כמו ועדת מלץ וּועדת שוחט, גם ועדת דברת לא קבעה יעדים למערכת, כגון שיעור רצוי של זכאות לתעודת-בגרות. הוועדה קבעה כי יש לשאוף ל"גידול בשיעור מקבלי תעודת בגרות" (כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל, 2005, חלק א, עמ' 85), ל"צמצום פערים" ולחינוך "מוכוון יעדים ומונחה תוצאות" (שם, עמ' 40), אך נמנעה מלקבוע יעדים מוחשיים. במקום זאת המליצה הוועדה בעיקר על שינויים ארגוניים-ניהוליים הלקוחים מעולם המושגים של הסביבה התאגידית-העסקית: הפקדת האחריות הניהולית בידי מנהל/ת בית-הספר, אוטונומיה בית-ספרית בבחירת מורים ואוטונומיה בית-ספרית בניהול התקציב (שם, עמ' 56). בהתאם לכך המליצה הוועדה לשדרג את מעמדו של המנהל, בין היתר באמצעות יצירת מסלול שכר נבדל מזה של שאר כוח ההוראה (שם, עמ' 67-68). ברמה הארצית השינוי העיקרי שהוצע היה העברת האחריות הניהולית מן המשרד הראשי אל מִנהלי חינוך אזוריים (שם, עמ' 70-73).

"המהפכה הניהולית" שעליה המליצה ועדת דברת מעולם לא יושמה, אולם ספק אם הייתה יכולה להוביל לשינוי של ממש במימד המרכזי שאנו דנים בו במאמר זה, הלוא הוא אי-השוויון במערכת. השאלה היא אם במערכת כה לא-שוויונית, שבה יש פערים עמוקים כל-כך לא רק בין מגזרים עדתיים/לאומיים/דתיים, אלא גם בין יישובים ובין מחוזות, היה אפשר לקוות כי העברת האחריות מן המרכז אל המחוז ומן המחוז אל בית-הספר היחיד תוביל לשיפור בתפקוד המערכת. סביר יותר להניח כי "המהפכה הניהולית" הייתה מקצינה עוד את אי-השוויון הקיים, שכן אותם בתי-ספר ואותם יישובים הנהנים כבר כיום ממשאבים מרובים - וגם מאוטונומיה רבה - היו מצליחים בוודאי להסתגל לתנאים החדשים, בעוד רוב בתי-הספר, המתקשים לתפקד גם כיום, כאשר משרד החינוך פורש עליהם את חסותו, היו מתקשים עוד יותר כאשר חסות זו הייתה מוּסרת והם היו נאלצים לתפקד בכוחות עצמם.

מעבר ל"מהפכה הניהולית" המליצה ועדת דברת גם על כמה שינויים ראויים ורצויים. הראשון מביניהם היה עשוי אף לקדם שוויון במערכת: תקצוב דיפרנציאלי לכל תלמיד (שם, עמ' 78). תקצוב דיפרנציאלי הוא תנאי חשוב במערכת שבה בתי-ספר נבדלים זה מזה ברמת ההכשרה של המורות, במגוון השיעורים, באיכות המתקנים ומעל לכל ביכולתם של ההורים לשלם מכיסם בעבור החסר. אלא שתקצוב דיפרנציאלי מחייב השקעה תקציבית, וזו, כאמור, לא עמדה לרשות הוועדה.

הוועדה המליצה גם על "העלאת שכר משמעותית" (שם, עמ' 60), אך לא ציינה סכום או אמת-מידה. גם כאן עמדה בעוכריה העובדה שהממשלה לא התחייבה למימון. ייתכן שהוועדה חשבה כי לצורך העניין יהיה די ב"ייעול המערכת" (פיטורי מורים) ובהנהגת שכר מורים דיפרנציאלי וחוזים מיוחדים (שם, עמ' 60-61), שפירושם העלאת שכר משמעותית רק למיעוט. לבסוף, ועדת דברת המליצה על הנהגת יום לימודים ארוך מגיל שלוש עד שמונה-עשרה (שם, עמ' 51). חוק יום לימודים ארוך נחקק לראשונה כבר בשנת 1990, אלא שהוא מעולם לא הונהג במערכת כולה, משום שהוא מצריך השקעה תקציבית, לפחות בשדרוג המבנים של בתי-הספר, והשקעה כזאת אינה נראית באופק בעידן של צמצום תקציבי. במקום זאת הסתפקה הממשלה ב"רפורמה" זוחלת, האמורה להעביר את בתי-הספר בחינוך היסודי ליום לימודים ארוך בתמורה לתוספת שכר. תוספת זו, מתברר, מקטינה את השכר לשעה. יתרה מזו, ברוב בתי-הספר אין תשתית פיזית הנחוצה להפעלה ראויה של יום לימודים ארוך.

חזון ושינוי
פתחנו בקביעה כי לא התקציב הוא בעייתה המרכזית של מערכת החינוך, אלא אי-השוויון. עתה נוכל לסכם ולשאול אם הגדלת התקציב אינה תנאי לצמצום אי-השוויון.

הביטוי המוחשי ביותר של אי-השוויון הוא הנחת-היסוד שלפיה רק מיעוט מקרב הנכנסים בשערי בתי-הספר בכיתה א מיועדים להגיע אל פסגת המערכת, הלוא היא ההשכלה הגבוהה. את הנחת-היסוד הזאת ניתן לכנות בשם "רוח המערכת", בהשאלה מן הביטוי הצבאי "רוח המפקד". ראינו כי כיום מדובר בכ-30% מבוגרי התיכון. "רוח המערכת" מיתרגמת לפעילות בלתי-פוסקת של בחינה, מיון, סינון ומִסלוּל. "רוח המערכת" פועלת כך ששכונות, יישובים וקהילות שלמות מוצאים את עצמם עם ייצוג נמוך באותם 30% או אף ללא ייצוג כלל. במצב כזה, הזרמה של כספים נוספים למערכת אין בה כדי להבטיח אוניוורסליזציה. סביר יותר להניח כי הכספים יופנו לשדרוג המתקנים והכלים המשמשים כיום את 30% המגיעים אל המוסדות להשכלה גבוהה. לדוגמה, ספק אם הגדלת תקציבם של בתי-הספר התיכונים, כשלעצמה, יהיה בה כדי לאפשר השוואה בפועל של מעמדם של בתי-הספר המקצועיים לזה של בתי-הספר העיוניים, לנוכח העובדה ש"רוח המערכת" הנוכחית מחייבת, בכל שלב משלבי החינוך התיכון, סינון קפדני שסופו הדרה לשוליים של רוב בני-הנוער.

אילו אימצנו מדיניות של אוניוורסליזציה אקדמית, תוך הגדלה של שיעור המגיעים להשכלה הגבוהה פי שניים לפחות, החינוך היסודי והתיכון היו מאמצים "רוח מערכת" החותרת להעניק לרוב התלמידים את הכלים הדרושים כדי להגיע לדרגות הגבוהות. במצב זה היה צורך בהגדלת התקציב להקמת מבני חינוך ראויים בכל אותן שכונות ויישובים שבהם הם חסרים, לציודם של כל בתי-הספר במגוון הכלים המצוי כיום רק במיעוטם, להכשרת מורים להוראה לפי "רוח המערכת" החדשה, לתגבור הצוות החינוכי במוסדות שתלמידיהם התרגלו לתשומת-לב מועטה, לשדרוג המכללות הציבוריות כך שלימודי התואר הראשון בהן יהיו שווי-ערך ללימודי התואר הראשון באוניברסיטות, וכיוצא בהם. אוניוורסליזציה, נזכור, פירושה גם הכלה מלאה של בני-הנוער הערבים והחרדים בתוך המערכת, והחְזרה של החינוך הייחודי אל חיק החינוך הציבורי. אוניוורסליזציה כזאת, יש לציין עוד, הייתה תורמת גם לפריצת דרך בשינוי מערכת השכר הישראלית או לכל-הפחות לצמצום שיעורם הגבוה כל-כך של המשתכרים שכר נמוך.

"רוח מערכת" חדשה פירושה חזון מקרו-חברתי ומקרו-כלכלי חדש, או אם תרצו - חזון מקרו-חינוכי חדש. אף לא אחת משלוש הוועדות שסקרנו לעיל פיתחה חזון כזה, וגם ההנהגה הפוליטית והכלכלית של ישראל אינה מפתחת חזון כזה. הנהגה זו גזרה על עצמה משטר של צמצום וסטגנציה, המכוּון כל-כולו לקידומה של צמיחה כלכלית. בתום ארבע שנים רצופות של צמיחה הייתה ההנהגה שרויה באופוריה: ראש הממשלה דאז אהוד אולמרט הכריז כי "המצב הכלכלי היום טוב יותר מאי פעם... חלומה של מדינת ישראל התגשם!" (דה מרקר, 12.12.2006); סטנלי פישר, נגיד בנק ישראל, התבטא ברוח דומה: "...כשהמשק צומח בקצב של כמעט 6% וכשהאבטלה יורדת וכאשר יש עודף במאזן התשלומים וכאשר התקציב במצב טוב - אני לא דואג למצב המשק. בלי עין הרע, מצב המשק מצוין" (שביט, 5.1.2007); ועיתון הארץ הכריז, בהתייחסו לשנת 2007, כי זו הייתה "אחת השנים הטובות אי פעם" (בסוק, 1.1.2008). כאשר הכל נראה כה ורוד, כה טוב וכה מצליח, מה טעם יש בחשיבה לטווח ארוך?

עם מסירתו של מאמר זה לדפוס, בינואר 2008, שמי הצמיחה מתחילים להתקדר בעקבות משבר האשראי הכלל-עולמי. על רקע זה אי-השוויון בחינוך ובהשכלה הגבוהה נראה יציב יותר מאי-פעם, שהרי אם בתקופה של צמיחה אין משקיעים, על אחת כמה וכמה שאין עושים זאת בתקופה של בלימה בצמיחה.

מאמר זה התפרסם גם בגליון 34 של כתב העת אלפיים
הערות ורשימת המקורות הושמטו בגירסא המופיעה כאן

© כל הזכויות שמורות: רמות הוצאה לאור

הפרטה ומסחור בחינוך הציבורי בישראל - אורית איכילוב - עורכת
Privatization and Commercializationin State Education in Israel - Orit Ichilov - Editor